CONCEPTO JURÍDICO AL PROYECTO DE LEY 98 DE 2016 SENADO.

CONCEPTO JURÍDICO DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO PONENCIA en primer debate al Proyecto de Ley número 98 de 2016 Senado por medio de la cual se crea el subsidio de gastos de transporte, alojamiento y manutención para el paciente del sistema de salud y un acompañante y se establecen criterios para garantizar su cumplimiento.

Honorable Senador

Honorable Senador

EFRAÍN JOSÉ CEPEDA SARABIA

Senado

Congreso de la República de Colombia

Carrera 7 N° 8 - 68 Edificio Nuevo del Congreso

Bogotá, D. C.

Asunto: Consideraciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público frente al texto aprobado en primer debate al Proyecto de ley número 98 de 2016 Senado, por medio de la cual se crea el subsidio de gastos de transporte, alojamiento y manutención para el paciente del sistema de salud y un acompañante y se establecen criterios para garantizar su cumplimiento.

Respetado Presidente:

De manera atenta, me permito presentar los comentarios y consideraciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público frente al texto aprobado en primer debate al proyecto de ley del asunto, en los siguientes términos:

El proyecto de ley de iniciativa parlamentaria tiene por objeto ¿crear un subsidio para cubrir los gastos de transporte, alojamiento y manutención de los pacientes del sistema de salud sin capacidad de pago y un acompañante, además de establecer los criterios requeridos para garantizar su cumplimiento¿.

De acuerdo con el artículo 4° del proyecto, tendrán derecho al subsidio los pacientes que demuestren no tener capacidad de pago para costear dichos gastos, por cuenta propia o por parte de su grupo familiar, y siempre que se demuestre alguna de las siguientes situaciones: (i) que en el municipio donde resida el paciente no existan instituciones que brinden el servicio ordenado o (ii) que el paciente requiera transporte especial para desplazarse desde su residencia y dentro de la misma ciudad o a otra, durante el tiempo que dure el tratamiento. Para el primer caso, la EPS deberá expedir la respectiva remisión y, en el segundo caso, el médico tratante será quien deba acreditar dicha situación.

Según el artículo 5° de la iniciativa, los pacientes, demás, deberán demostrar alguna de las siguientes circunstancias:

(i) Su dependencia total a un tercero para su desplazamiento, según concepto del médico tratante, (ii) ser menor de edad o (iii) ser mayor de 65 años de edad o encontrarse en condición de discapacidad.

Según lo expuesto en la ponencia, ¿...este proyecto de ley, pretende ser complementario a las obligaciones de transporte en que se encuentra las EPS, y así mismo extenderlos a servicios de alojamiento y manutención del paciente...¿.[1][1]

En cuanto a financiación, el artículo 7° dispone que se garantizará la prestación del servicio establecido en la iniciativa con ¿las primas adicionales para zona especial por dispersión geográfica cuando se perciba o en los municipios en los que esta no se perciba, se garantizará con las primas adicionales de UPC por connurbación, por zona alejada del continente, concentración de riesgo etáreo. En caso de que exista un municipio que no perciba prima adicional por ningún motivo, el recurso irá contra los gastos generales del Fosyga, si esto no fuere suficiente los excedentes de recursos de Lotto en línea del Fonpet luego de cubrir el pasivo pensiona/ del sector salud, y los recursos del sistema general de participaciones en su orden¿.

En primer lugar, es necesario señalar que actualmente el Sistema de salud cubre el transporte o traslado de pacientes, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 126 y 127 de la Resolución 6408 del 26 de diciembre de 2016[2][2]. Estas disposiciones prevén el traslado acuático, aéreo y terrestre en ambulancia básica o medicalizada o en un medio de transporte diferente dentro de un mismo municipio o un área distinta a la jurisdicción de residencia del paciente. En el caso de que el servicio de transporte sea por un medio distinto a la ambulancia será cubierto con cargo a la prima adicional para zona especial por dispersión geográfica.

En relación con el artículo 1° de la iniciativa, se precisa que la utilización de la expresión ¿cubrir¿ permite interpretar que se podrían subsidiar en su totalidad los gastos de transporte, alojamiento y manutención de los pacientes del sistema de salud sin capacidad de pago y un acompañante. Aun cuando el artículo 5° del proyecto permite que el Gobierno nacional reglamente los montos a financiar de los gastos, la posibilidad que se financie el ciento por ciento de ellos generaría una carga fiscal desproporcional, toda vez que dentro de las condiciones para acceder a los beneficios, se encuentran permitidos desplazamientos incluso dentro de la misma ciudad de residencia para cualquier tipo de tratamiento, con el único condicional que se requiera ¿Transporte Especial¿. Asimismo, dentro de los gastos de transporte, alojamiento y manutención podrían incluirse otros de alto costo de acuerdo al tipo de medio de transporte o de alojamiento al que acceda el acompañante. Por tanto, se resalta la necesidad de limitar el tipo de subsidio que se pretende otorgar.

Adicionalmente, la iniciativa permite la completa financiación de gastos sin imponer ningún límite, puesto que la reglamentación que deberá expedir el Gobierno nacional, según lo establecido en el artículo 4°, se limita a las condiciones socioeconómicas, mas no al tipo de atención médica.

Ahora bien, en relación con los costos que generan los requisitos del artículo 5°, este Ministerio encuentra que el universo de potenciales beneficiarios es de aproximadamente 7.1 millones de personas menores de edad afiliados al Régimen Subsidiado y 5.8 millones de adultos mayores de 65 años afiliados al Régimen subsidiado. La amplia dimensión de la cobertura del proyecto de ley, podría llegar incluso a 22 millones de colombianos afiliados al Régimen Subsidiado, si se cumple temporalmente la condición expuesta en el literal a) del mismo artículo[3][3]3. De esta manera, esta Cartera considera que el texto del proyecto, debería ser más específico frente a la población destinataria de los beneficios (grupos más puntuales de población)[4][4]4.

En cuanto a las fuentes que financian el proyecto, esta Cartera advierte que las primas adicionales por zona especial son calculadas anualmente por el Ministerio de Salud y Protección Social[5][5]5 y los recursos derivados de ellas son parte del financiamiento del SGSSS. Según lo establecido en el artículo 9° de la Ley 1751 de 2015[6][6]6, los determinantes sociales de la salud deben ser financiados con recursos diferentes a los destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías de salud, por lo que se haría necesario justificar en qué sentido la necesidad de subsidiar el transporte, alojamiento y manutención de los acompañantes no responde a determinantes sociales de la salud.

En todo caso, se aclara que para que la figura del acompañante pueda ser reconocida como una prestación de salud, debe estar fuera de los criterios de exclusión establecidos en el artículo 15 de la Ley 1751 de 2015[7][7]7 , de lo contrario los recursos públicos asignados a la salud, entre ellos las primas de la Unidad< /st1:PersonName> de Pago por Capitación no podrían destinarse a financiar este servicio.

Frente a los excedentes de recursos de Lotto en línea del Fonpet, se destaca que, de acuerdo con el parágrafo 3° del artículo 42 de la Ley 643 de 2001[8][8], se deben destinar en primer lugar al pago del pasivo pensional territorial del sector salud. Una vez garantizada dicha necesidad, los recursos restantes se deben destinar a la financiación de los servicios de salud.

Adicionalmente, es importante recordar que desde la Ley 60 de 1993[9][9] se estableció la concurrencia de la Nación para financiar el pasivo prestacional del sector salud del país, acumulado al 31 de diciembre de 1993. Su participación se estableció en principio a través del Fondo Pasivo Prestacional del Sector Salud, el cual fue suprimido con posterioridad por el artículo 61 de la Ley 715 de 2001[10][10], que consagró la responsabilidad compartida de la Nación mediante convenios de concurrencia, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Desde entonces la Nación y las entidades territoriales vienen asumiendo la financiación de dicho pasivo mediante la suscripción de estos convenios.

Actualmente, es la institución hospitalaria la encargada del pago de las acreencias pensionales, sin perjuicio de que estos recursos le sean reembolsados a través d el contrato de concurrencia respectivo. Es así que la respectiva prestadora atiende esos pagos mientras se realiza el cruce de cuentas que define el valor real del pasivo y se suscribe el contrato de concurrencia conforme a la alícuota que se determine para la participación de la Nación y las entidades territoriales. Para celebrar dicho convenio los concurrentes deben manifestar y demostrar la fuente de financiación con la que respaldarían las obligaciones a asumir. Las entidades territoriales, departamentos y municipios, han venido utilizando los recursos que se encuentran acumulados en el Fonpet por concepto de Lotto Único Nacional como fuente de financiación de los contratos de concurrencia.

Es por lo anterior que permitir la utilización de los recursos de Lotto en Línea a fines distintos a la financiación del pasivo pensional perjudicaría la financiación que han venido realizando las entidades territoriales para el cumplimiento de su obligación frente al mencionado pasivo. Esto daría lugar a que la Nación no pueda celebrar convenios en donde los llamados a concurrir no demuestren que pueden respaldar sus obligaciones. A la postre, dicha situación conllevaría a que el pasivo prestacional causado al 31 de diciembre de 1993, por concepto de pensiones y cesantías sea cada vez más oneroso. A esto es necesario agregar que los mismos recursos cofinancian el régimen subsidiado de salud[11][11].

En suma, los recursos de Lotto en Línea del Fonpet deben conservar su destinación específica, en primer lugar, al pago de pasivos pensionales, y después al pago de las demás obligaciones legales prioritarias que actualmente se consagran para los mismos en los términos de la Ley 643 de 2001[12][12] y el Decreto 728 de 2013[13][13], así:

1. Cofinanciación del aseguramiento en el régimen subsidiado.

2. Saneamiento de las obligaciones pendientes de pago por concepto de contratos del régimen subsidiado suscritos hasta el 31 de marzo de 2011.

3. Saneamiento Fiscal y Financiero de las Empresas Sociales del Estado.

4. Inversión en infraestructura de la red pública de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.

De otro lado, la financiación de los gastos de transporte, alojamiento y manutención con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones implica la modificación de la Ley 715 de 2001 cuyo contenido es de naturaleza orgánica. De conformidad con lo establecido en el artículo 151 de la Carta Política, resulta inconstitucional la modificación de una norma de esa jerarquía a través de una ley ordinaria.

Por las razones antes expuestas, este Ministerio solicita se tengan en cuenta las anteriores consideraciones durante el trámite legislativo, no sin antes manifestarle muy atentamente la voluntad de colaborar con la actividad legislativa.

Cordialmente,

 

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C.C.: H.S. Nadia Georgette Blel Scaff - Ponente

H.S. Javier Mauricio Delgado - Ponente·- Autor

H.S. Sofía Alejandra Gaviria Correa - Ponente

H.S. Honorio Miguel Henríquez Pinedo - Ponente

H.R. José Élver Hernández Casas - Autor

H.R. Jaime Armando Yepes Martínez - Autor

H.R. Juan Carlos Rivera Peña -·Autor

H.S: Juan Samy Merheg Marún -·Autor

Dr. Gregorio Eljach Pacheco - Secretario General de la Plenaria de Senado

 

COMISIÓN SÉPTIMA CONSTITUCIONAL PERMANENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA

Bogotá, D. C., a los veintitrés (23) días del mes de agosto del año dos mil diecisiete (2017)

En la presente fecha se autoriza la publicación en la Gaceta del Congreso de la República, con las siguientes consideraciones.

Concepto: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Refrendado por: Doctor Andrés Escobar Arango.

Al Proyecto de ley número 98 de 2016 Senado.

Título del proyecto: por medio del cual se crea el subsidio de gastos de transporte, alojamiento y manutención para el paciente del sistema de salud y un acompañante y se establecen criterios para garantizar su cumplimiento.

Número de folios: tres (3) doble cara.

Recibido en la Secretaría de la Comisión Séptima del Senado el día: veintitrés (23) de agosto de 2017.

Hora: 9:45 a. m.

Lo anterior, en cumplimento de lo ordenado en el inciso 5° del artículo 2° de la Ley 1431 de 2011.

El Secretario,

 

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[1][1]  Ver Gaceta del Congreso número 695 de 2016.

 

[2][2]  Por la cual se modifica el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la Unidad de Pago por Capitación (UPC).

 

[3][3]  3 Que los pacientes no puedan valerse por sí mismos y sean totalmente dependientes de terceros para su desplazamiento, según concepto del médico tratante.

 

[4][4]  4 Por ejemplo, población discapacitada.

 

[5][5]  5 Ver, por ejemplo, la Resolución 6411 de 2016.

 

[6][6]  6 Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.

 

[7][7]  7 Artículo 15. Prestaciones de salud. El Sistema garantizará el derecho fundamental a la salud a través de la prestación de servicios y tecnologías, estructurados sobre una concepción integral de la salud, que incluya su promoción, la prevención, la paliación, la atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas.

En todo caso, los recursos públicos asignados a la salud no podrán destinarse a financiar servicios y tecnologías en los que se advierta alguno de los siguientes criterios:

a) Que tengan como finalidad principal un propósito cosmético o suntuario no relacionado con la recuperación o mantenimiento de la capacidad funcional o vital de las personas;

b) Que no exista evidencia científica sobre su seguridad y eficacia clínica;

c) Que no exista evidencia científica sobre su efectividad clínica;

d) Que su uso no haya sido autorizado por la autoridad competente;

e) Que se encuentren en fase de experimentación;

f) Que tengan que ser prestados en el exterior.

Los servicios o tecnologías que cumplan con esos criterios serán explícitamente excluidos por el Ministerio de Salud y Protección Social o la autoridad competente que determine la ley ordinaria, previo un procedimiento técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y transparente. En cualquier caso, se deberá evaluar y considerar el criterio de expertos independientes de alto nivel, de las asociaciones profesionales de la especialidad correspondiente y de los pacientes que serían potencialmente afectados con la decisión de exclusión. Las decisiones de exclusión no podrán resultar en el fraccionamiento de un servicio de salud previamente cubierto, y ser contrarias al principio de integralidad e interculturalidad.

Para ampliar progresivamente los beneficios la ley ordinaria determinará un mecanismo técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y transparente.

[8][8]  Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar.

 

< span lang=ES-TRAD>[9][9]  Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

 

[10][10]        Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

 

[11][11]        Artículo 44 Ley 1438 de 2011.

 

[12][12]        Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar.

 

[13][13]        Por el cual se reglamentan los parágrafos 2º y 3º del artículo 42 de la Ley 643 de 2001.