INFORME DE PONENCIA PRIMER DEBATE PROYECTO ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2007 SENADO.

por el cual se reforma el artículo 49 de la Constitución Política

Bogotá, D

Bogotá, D. C., 11 de septiembre de 2007

Honorables Senadores

MESA DIRECTIVA

Comisión Primera Constitucional Permanente

Senado de la República

Bogotá, D. C.

Referencia: Informe de ponencia para primer debate Acto Legislativo número 04 de 2007 Senado, por el cual se reforma el artículo 49 de la Constitución Política.

Honorables Senadores:

En cumplimiento del encargo impartido, nos permitimos poner a su consideración para discusión de la honorable Comisión, el informe de ponencia para primer debate al Proyecto de Acto Legislat ivo número 04 de 2007, por el cual se pretende reformar el artículo 49 de la Constitución Política.

1. Explicación y contenido del proyecto

El proyecto de acto legislativo que se somete a consideración de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, pretende adicionar el texto del artículo 49 de la Constitución de 1991, con el fin de ampliar su contenido con un inciso final, en el sentido de facultar al legislador para establecer sanciones diferentes a la privación de la libertad, al porte de sustancias estupefacientes o psicotrópicas para uso personal, como al consumo de estas en lugares públicos, todo ello con fines resocializadores y rehabilitadores. Y adicionalmente, imponiendo al Estado, de un lado, la tarea de dedicar especial atención al adicto como a los miembros de su grupo familiar, con el fin de fortalecerlo en valores y principios que contribuyan a prevenir comportamientos que afecten el cuidado integral de la salud de las personas y, de contera, a la comunidad, y del otro, desarrollar permanentemente campañas de prevención contra el consumo de drogas y a favor de la recuperación de los adictos. Finalmente, la reforma propone que en caso de imponerse sanción contra estas personas, en ningún caso constituirá antecedente penal.

A continuación se explicará brevemente el alcance de la adición propuesta en el presente proyecto de acto legislativo:

1.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido constante en afirmar que es al Legislador a quien corresponde establecer la política criminal del Estado y en este sentido es a él a quien la Constitución le confiere la competencia para determinar cuáles conductas constituyen contravenciones, cuáles delitos y en este último caso señalar las respectivas sanciones (Ver entre otras las sentencias C-070/96 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-592/98 M.P. Fabio Morón Díaz, C-420/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-939/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-55 1/01 y C-689/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis).

En principio, por virtud de la cláusula general de competencia legislativa que le atribuyen los artículos 114 y 150 de la Carta, el Congreso cuenta con la potestad genérica de creación de normas legales; ello incluye, por supuesto, la facultad de legislar sobre cuestiones penales y penitenciarias. Así como valores sociales tan importantes como la represión del delito o la resocialización efectiva de sus autores. Sentencia C-1404/2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alvaro Tafur Galvis.

El proyecto presentado por el gobierno nacional a través de los Ministros del Interior y de la Protección Social tiene como sustento los preocupantes resultados arrojados por los estudios realizados en materia de consumo y tráfico de sustancias estupefacientes y psicotrópicas, y en especial, en razones del deber constitucional del Estado y del ciudadano de la protección a la salud de su propia persona, como derecho constitucional fundamental de esta, las cuales hacen procedente la presente iniciativa. Igualmente, es fundamental hacer efectiva la obligación a cargo del Estado de adoptar las acciones y medidas necesarias para garantizar la protección y la recuperación de la salud de las personas, mediante el desarrollo permanente de campañas de prevención contra el consumo de drogas y en favor de la recuperación de los adictos.

Compartimos que toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad. Lo que le impone asumir acciones para no atentar contra ella, en cuanto constituye un derecho y un deber para la persona como tal y como parte de su esencia y razón de existencia, así como para la comunidad como parte integrante de ella que lo es.

Hoy las cosas son a otro precio, los especialistas de la salud insisten en que ha llegado el momento de dejar de considerar que alucinógenos como la marihuana dejen de ser considerados como una droga ¿blanda¿, así lo advierte la revista Cambio edición número 740 correspondiente del 6 al 12 de septiembre de 2007, sección salud, página 90, en la cual señala que, según un artículo publicado en The Lancet que es una publicación especializada en temas médicos del Reino Unido, fumar marihuana en la adolescencia aumenta en 40% el riesgo de padecer un episodio de psicosis en la vida adulta, riesgo que puede elevarse al 200% cuanto mayor sea la cantidad.

Dicho trabajo revisó 35 estudios que asociaban el consumo de esta sustancia a la aparición de enfermedades siquiátricas.

Por ello es importante hacer caer en cuenta a los Honorables miembros del Congreso sobre este y otros estudios respecto a los efectos perjudiciales de la dosis mínima personal de cualquier droga o sustancia psicotrópica para la salud de las personas y de la comunidad, e insistimos en que ha llegado el momento de penalizar su consumo teniendo en cuenta los efectos nocivos de algunas drogas, que sintetizó así:

Efectos perjudiciales de la cocaína:

¿ Reducir los vasos sanguíneos, lo que requiere que el corazón trabaje y lata más fuerte.

¿ Causar espasmos musculares, dolor de pecho y ataques de corazón o derrames cerebrales. La cocaína puede acelerar el latido del corazón y causar un ritmo irregular, y eso puede provocar una muerte repentina.

La cocaína es una droga que se extrae de un arbusto llamado Eritroxilon coca. Pertenece a la familia de drogas estimulantes ya que actúa sobre el Sistema Nervioso Central activándolo.

La cocaína llega rápid amente al cerebro y tras su consumo frecuente produce cambios graves en el funcionamiento cerebral. Tanto la cocaína como el crack (este mucho más) produce dependencia y altera la personalidad del individuo. Puede aparecer paranoia, alucinaciones y psicosis (pérdida de contacto con la realidad). Cuando se inyecta aumentan los riesgos de infecciones, trombosis.

Todo esto va acompañado de una serie de manifestaciones físicas que son el resultado del efecto estimulante de la cocaína a nivel de los distintos aparatos y sistemas del organismo, apareciendo como manifestaciones sobre el sistema cardiovascular (taquicardia, hipertensión, alteraciones del ritmo cardiaco, arritmias, paro cardíaco), y sobre el aparato respiratorio (respiración irregular, aumento de la frecuencia respiratoria, parada respiratoria). El consumo continuo de cocaína se justifica por la fuerte dependencia psíquica que produce.

En la actualidad, la forma más frecuente es la aspiración por las vías nasales, por medio de la cual se han descrito algunas modificaciones o alteraciones del estado de ánimo del individuo como insomnio, irritabilidad, depresión, cansancio, alteraciones de la memoria, paranoia, etc.

Otra de las formas de consumo se da por vía intravenosa, que produce dependencia física y con la cual se aumentan los riesgos de adquirir hepatitis, SIDA y endocarditis además de que el sujeto sufre un terrible e incontrolable síndrome de abstinencia tras la interrupción del consumo.

Su consumo continuado produce cuadros de tipo paranoide, que a diferencia de los producidos por las anfetaminas no ceden con el cese del consumo.

Con dosis altas, los usuarios pueden padecer paranoia y estados de psicosis aguda. En algunos casos, el incremento en la presión sanguínea provoca consecuencias fatales como embolias o muerte.

El éxtasis

También conocido como ¿píldora del amor¿, ¿eros¿, XTC, MDMA, EVA o Adam, se presenta en pastillas de colores y es producida en laboratorios a partir de diversos estupefacientes formando un cóctel con alucinógenos, estimulantes como la cafeína, e inhibidores como la heroína, e incluso medicamentos como antihistamínicos.

Los efectos negativos van desde confusión, depresión, insomnio, ansiedad severa y posibles episodios sicóticos. También incrementa el latido del corazón y la presión sanguínea, puede causar tensión muscular, náusea, visión borrosa, escalofríos, rápidos movimientos de los ojos, sudores y desmayos.

Además, investigaciones realizadas indican que su uso continuado por largos períodos produce daños críticos en diversas áreas del cerebro, en especial las dedicadas a la memoria.

En casos más graves se puede producir la muerte por infarto cardíaco, hipertermia (fiebre) e intoxicación hepática. Los consumidores también suelen presentar colapso renal, pero por ingestión excesiva de líquido, pues llegan a consumir más de cinco litros de agua en una hora.

La marihuana

Se obtiene de la planta de Cáñamo Cannabis Sativa, que contiene más de 400 componentes, entre los que destaca el principio activo THC (delta-tetrahidrocannabinol).

Entre todos los componentes, el THC actúa principalmente sobre las facultades mentales, por lo que se considera que determina la potencia de la droga.

La marihuana es un alucinógeno leve, que tiene algunas propiedades depresivas y sobre el control de las inhibiciones, semejantes a las del alcohol. Algunas personas reportan que no sintieron nada la primera vez que la probaron. Luego de un tiempo de estar utilizándola, las reacciones que se perciben se relacionan con las experiencias pasadas. Usualmente, casi de inmediato el consumidor puede sentir la boca y garganta resecas, latidos acelerados del corazón, torpeza en la coordinación de movimientos y del equilibrio y lentitud en los reflejos. Los vasos sanguíneos de los ojos se expanden, la distorsión que provoca la marihuana en la percepción de tiempo y distancia hace que sean probables los accidentes si se maneja un vehículo o se opera una máquina dependiendo de las características del usuario y del contenido de THC, así como de la dosis y frecuencia de consumo, pueden presentarse paranoia, alucinaciones intensas y psicosis tóxica, aún en la primera experimentación. El THC se absorbe y pasa a depositarse en (los tejidos grasos de varios órganos, como el hígado, los pulmones y los testículos) permaneciendo por periodos prolongados en ellos. Por eso puede detectarse hasta cuatro semanas después de haber consumido marihuana.

Consecuencias en la mente: La marihuana limita la capacidad de incorporar, organizar y retener información, por lo que en los consumidores crónicos se evidencian problemas de memoria, falta de destreza verbal y dificultades en el aprendizaje de las matemáticas.

Consecuencias en el cuerpo: Como un cigarrillo de marihuana contiene la misma proporción de ingredientes cancerígenos que 5 cigarrillos de tabaco, fumar marihuana se asocia con trastornos como c atarros, bronquitis, enfisema y asma bronquial, así como daño pulmonar y en las vías respiratorias, y aumento en el riesgo de cáncer.

También hay evidencia de que se limita la capacidad del sistema inmunológico para combatir infecciones y enfermedades.

La marihuana afecta las hormonas. En los hombres jóvenes, el uso regular puede retrasar el comienzo de la pubertad y reducir la producción de esperma. Para las mujeres, el uso regular puede interrumpir el ciclo menstrual e inhibe la ovulación.
Los bebés de consumidoras de marihuana presentan con frecuencia bajo peso y por lo mismo son propensos a enfermarse.

Consecuencias en la comunidad: El grupo social también se ve afectado por el consumo de marihuana, ya que se impacta la seguridad y el bienestar, porque se presentan más accidentes de tránsito, actos de violencia o vandalismo, riñas callejeras, además de alimentar las redes de tráfico ilegal de esta sustancia.

Adicionalmente, la situación de bienestar de la familia y la comunidad puede alterarse, si las personas intoxicadas olvidan las precauciones necesarias y tienen relaciones sexuales con posibilidades de embarazos no deseados o contraer enfermedades transmitidas sexualmente.

Efectos de la marihuana: fuerte adicción, alucinaciones, aumento del ritmo cardiaco, menor capacidad para coordinar, aprender, recordar y concentrarse; menor tiempo de reacción; cambios en la concentración de hormonas sexuales; cambios en la concentración de hormonas sexuales, puede detectarse en la sangre y en la orina.

Para finalizar es importante aclarar que la iniciativa, no pretende penalizar con medida privativa de la libertad al infractor de la conducta prevista en la norma, tanto así que su objetivo consignado en la reforma pretende establecer que en ningún caso la sanción aplicable constituya antecedente penal, el Congreso reglamentará cómo se harán efectivas sanciones no privativas de la libertad a quienes sean detenidos o capturados consumiendo en lugares públicos, o portando sustancias alucinógenas o adictivas para uso personal.

2. Conveniencia del proyecto

Las estadísticas presentadas por el gobierno demuestran la pertinencia de acciones represivas combinadas con medidas preventivas para evitar el consumo

De las cifras y estadísticas presentadas por el Gobierno respecto de la reducción del consumo de drogas y sustancias alucinógenas y psicotrópicas en los Estados Unidos como resultado de una política sancionatoria y represiva en comparación con el aumento del consumo en Europa, como de las recomendaciones y estudios realizados por los expertos, que tal como lo propone el texto del proyecto de acto legislativo, es preciso en materia del tratamiento del consumo y el porte de sustancias estupefacientes o psicotrópicas para uso personal, acoger una política mixta, que combine acciones represivas y preventivas, y no exclusivamente unas u otras.

Acciones represivas, facultando al legislador para establecer, estrictamente con fines resocializadores y rehabilitares, sanciones no privativas de la libertad a quienes, en lugares públicos, consuman o porten sustancias estupefacientes o psicotrópicas para uso personal. Sanciones que en ningún caso constituirán antecedentes penales para el infractor.

Acciones preventivas, encaminadas a que el Estado dedique especial atenci ón al adicto y a la familia para fortalecerla en valores y principios que contribuyan a prevenir comportamientos que afecten el cuidado integral de la salud de las personas y, por consiguiente, de la comunidad, y a que desarrolle permanentemente campañas de prevención contra el consumo de drogas o sustancias estupefacientes y en favor de la recuperación de los adictos.

De esta manera, se propone en esta iniciativa constitucional, una solución que combina las dos modalidades de políticas públicas para el tratamiento del consumo de la dosis personal: acciones represivas cuyo desarrollo se deja en manos del legislador, para que este imponga sanciones no privativas de la libertad para enfrentar el consumo y el porte de la denominada dosis personal, y acciones preventivas, a cargo del Estado, para proteger la salud de la persona adicta como de su familia, y para promover campañas educativas y de prevención contra el consumo. De esa manera, el Gobierno acoge la solución de no llevar a estas personas a un centro de reclusión por el hecho de consumir o portar en lugares públicos la conocida dosis personal; sino por el contrario, de decirles que esa conducta está mal en cuanto atenta contra su salud y la de la comunidad, y socializarla hacia una política de prevención.

Después de que la honorable Corte Constitucional considerara que la dosis personal de algunas drogas no podría considerarse como una conducta punible (Sentencia C-221 de 1994) porque iba en contravía del derecho al libre desarrollo de la personalidad, el legislador expidió la Ley 745 de 2002 que tipificó como contravenciones penales, algunas conductas que no fueron objeto de análisis de constitucionalidad por parte de la Corte en la sentencia referenciada.

Esta Ley 745 tipificó una serie de conductas contravencionales penales y policivas, la mayor parte de ellas referida al consumo de estupefacientes o sustancias adictivas en presencia de menores, en establecimientos educativos o en lugares aledaños a estos. Sin embargo, a partir de la providencia citada de la honorable Corte Constitucional, hoy en día no existe un procedimiento aplicable a las contravenciones previstas en los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 745 de 2002, por lo que si bien no obstante existen tipificadas en nuestro ordenamiento jurídico una serie de conductas relacionadas con la sanción al consumo de sustancias estupefacientes y que generan adicción cuando la misma se realiza en presencia de menores, en establecimientos educativos o en lugares aledaños, los funcionarios judiciales carecen en la práctica de herramientas eficaces e idóneas para hacer efectivas dichas sanciones por la carencia del procedimiento para judicializa r estas conductas, como en la práctica ha venido ocurriendo a partir de la expedición de la mencionada providencia.

Lo anterior, es decir la existencia de normas que sancionan el consumo de sustancias estupefacientes equivalentes a la dosis personal en establecimiento educativo o en presencia de menores pero que carecen por virtud de decisión judicial de la Corte Constitucional de un procedimiento que permita judicializar a los responsables por la comisión de estas conductas, llevó al Gobierno Nacional a incorporar en el proyecto de ley de pequeñas causas (que al momento de radicarse el presente proyecto de acto legislativo aún no había sido sancionado ni promulgado) las mismas contravenciones incluidas en la Ley 745 de 2002, pero con el procedimiento que permite sancionar a quienes incurren en ellas.

Sin embargo, la existencia de algunas disposiciones legales como las incorporadas en la Ley 745 de 2002 y en el proyecto de ley de pequeñas causas que tipifican como contravenciones el consumo de la denominada dosis personal en presencia de menores o en establecimientos educativos, es insuficiente para enfrentar un fenómeno tan grave que ha generado un gran incremento en los índices de consumo de sustancias estupefacientes o psicotrópicas y de adicción, particularmente en los menores de edad, y un debilitamiento en la salud de la población. Fenómeno que requiere ser abordado de una manera más compleja y amplia, como una política estatal de protección a la salud pública, que permita al legislador establecer, con fines resocializadores y rehabilitadores, sanciones no privativas a la libertad para quienes porten o consuman en lugares públicos sustancias estupefacientes o psicotrópicas para uso personal. Sanciones que en ningún caso constituirán antecedente penal para el infractor de la norma. Adicionalmente, esta iniciativa integral pretende que se imponga al Estado la obligación de dar especial tratamiento al adicto y a su núcleo familiar, como instrumento de prevención para el cuidado integral de la salud de la persona y de la comunidad.

De las referencias presentadas por el gobierno vale la pena destacar que la ONU, mantiene una tendencia prohibicionista, a través de la consolidación e institucionalización de una política punitiva, que se separa considerablemente de la idea de despenalización o legalización de las drogas ilícitas. Por su parte la OEA tiene una filosofía clara, que consiste en una política prohibicionista, ya que todos sus esfuerzos se centran en la eliminación y castigo de todas las manifestaciones del problema, haciendo especial énfasis en la penalización al tráfico.

De tal suerte que se hace necesaria una reforma constitucional que permita al legislador, con fines resocializadores y rehabilitadores, adoptar medidas para enfrentar la problemática actual en materia de consumo y porte de sustancias ilícitas que generan adicción y atentan contra la salud de la persona y la comunidad.

Es preciso, en consecuencia, adoptar normas superiores que aseguren la garantía de los principios constitucionales, dentro de los cuales subyace el de la protección de los derechos fundamentales, como el de la salud, al igual que con el deber que toda persona tiene a procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad. Y que adicionalmente, una vez establecido el precepto superior, este faculte al legislador ordinario para que adopte medidas que se encaminen a la protección de ese derecho y deber, amenazado o vulnerado, según el caso, por una conducta que, como el porte o el consumo en lugares públicos de sustancias estupefacientes o psicotrópicas para uso personal, en sí misma incumbe a toda la sociedad, al Estado y por supuesto, a quien la observa. Medidas dirigidas a sancionar con penas no privativas de la libertad, que además no constituyan antecedentes penales para el infractor de la norma, a quienes porten o consuman en lugares públicos, sustancias estupefacientes o psicotrópicas para uso personal.

Se busca así, garantizar la protección del derecho a la salud pública de la población amenazada por el consumo en lugares públicos, y por el porte de sustancias estupefacientes o psicotrópicas, considerando el deber que toda persona tiene a procurar el cuidado integral de su salud y el de la comunidad;

Se faculta al legislador para que establezca sanciones no privativas de la libertad al consumo y porte de sustancias estupefacientes o psicotrópicas para uso personal;

Se pretende que el Estado desarrolle en forma permanente, campañas de prevención contra el consumo de drogas o sustancias estupefacientes, y a favor de la recuperación de los adictos, y

El Estado se obliga a dedicar especial atención al adicto y a su familia para fortalecerla en valores y principios que contribuyan a prevenir comportamientos que afecten el cuidado integral de la salud de las personas y por ende de la comunidad.

Ahora bien, la existencia de algunas disposiciones legales como la Ley 745 de 2002 y en el proyecto de ley de pequeñas causas que tipifican como contravenciones el consumo de la denominada dosis personal en presencia de menores o en establecimientos educativos, es insuficiente para enfrentar un fenómeno tan grave que ha generado un gran incremento en los índices de consumo de sustancias estupefacientes o psicotrópicas y de adicción, particularmente en los menores de edad, y un debilitamiento en la salud de la población. Fenómeno que requiere ser abordado de una manera más compleja y amplia, como una política estatal de protección a la salud pública, que permita al legislador establecer, con fines resocializadores y rehabilitadores, sanciones no privativas a la libertad para quienes porten o consuman en lugares públicos sustancias estupefacientes o psicotrópicas para uso personal. Sanciones que en ningún caso constituirán antecedente penal para el infractor de la norma. Adicionalmente, esta iniciativa integral pretende que se imponga al Estado la obligación de dar especial tratamiento al adicto y a su núcleo familiar, como instrumento de prevención para el cuidado integral de la salud de la persona y de la comunidad.

Aunque el artículo 49 de la Carta Política se ocupa de consagrar la garantía a toda persona de su derecho al acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, imponiendo obligaciones al Estado para su satisfacción conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, no deja de lado la responsabilidad correlativa, que a título de deber le corresponde a la persona misma, en cuanto sujeto de derechos y deberes lo es, y como miembro de la sociedad, cuando le impone procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad.

Sin embargo, la norma constitucional carece de un mandato expreso que faculte al legislador para establecer, estrictamente con fines resocializadores y rehabilitadores, sanciones a quienes porten o consuman en lugares públicos, sustancias estupefacientes o psicotrópicas para uso personal, en cuanto hacerlo puede poner en grave riesgo la salud de la persona y la salud de la comunidad. Pero además, y dentro de ese propósito, es fundamental asignar al Estado la obligación de dedicar especial atención al adicto y a su núcleo familiar para prevenir comportamientos que afecten el cui dado integral de la salud de las personas y consecuentemente de la comunidad, para lo cual debe adelantar campañas de prevención contra el consumo de drogas o sustancias estupefacientes, así como para la recuperación de los adictos.

Es por ello, que una política represiva en materia de lucha contra el consumo y el porte de drogas, con normas sancionadoras con penas no privativas de la libertad resulta benéfica, pero lo es mucho más en cuanto combine elementos de una política permisiva. En efecto, la solución idónea, es aquella que combina las dos modalidades de políticas públicas para el tratamiento del consumo de la dosis personal: acciones represivas, cuyo desarrollo se deja en manos del legislador, para que este imponga sanciones no privativas de la libertad para enfrentar el consumo y el porte de la denominada dosis personal, y acciones preventivas, a cargo del Estado, para proteger la salud de la persona adicta como de su familia, y para promover campañas educativas y de prevención contra el consumo.

Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, nos permitimos proponer

3. Proposición

Dese primer debate al Proyecto de Acto Legislativo 04 de 2007, por el cual se reforma el artículo 49 de la Constitución Política, que adiciona el texto del artículo 49 de la Constitución de 1991, con el fin de ampliar su contenido con un inciso final, en el sentido de facultar al legislador para establecer sanciones diferentes a la privación de la libertad, al porte de sustancias estupefacientes o psicotrópicas para uso personal, como al consumo de estas en lugares públicos. Por lo anterior, proponemos a los miembros de la Comisión Primera del Senado, dar primer debate al Proyecto de Acto Legislativo 04 de 2007 Senado en el texto del proyecto original.

Atentamente,

Juan Carlos Vélez Uribe, Coordinador; Oscar Darío Pérez, Javier Cáceres Leal, Eduardo Henríquez Maya, Senadores.