INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2016 SENADO.

por medio del cual se reforma la Constitución Política de Colombia en lo relativo a la remuneración de los Miembros del Congreso de la República.

Bogotá, D

Bogotá, D. C., 29 de agosto de 2016

Senador

CARLOS FERNANDO MOTOA

Presidente

Comisión Primera Constitucional Permanente

Senado de la República

Ciudad.

Señor Presidente:

De acuerdo a la designación de la Mesa Directiva de la Honorable Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República como ponen te del Proyecto de Acto Legislativo número 05 de 2016 Senado, por medio del cual se reforma la Constitución Política de Colombia en lo relativo a la remuneración de los Miembros del Congreso de la República, nos permitimos rendir informe de ponencia para primer debate con las siguientes consideraciones:

I. Objetivo del proyecto

El objetivo de esta iniciativa es contribuir desde el Congreso de la República con la austeridad en el gasto público y la reducción de la inequidad salarial, sobre todo en razón de la caída de los ingresos tributarios y de las condiciones económicas por las que atraviesa actualmente el país, descritas fielmente en la exposición de motivos de este proyecto.

Por ello, se pretende modificar de manera temporal la forma en la cual se reajustan los salarios de los Senadores y Representantes a la Cámara, haciendo que durante los próximos cuatro años, estos sean incrementados de manera anual en el mismo valor absoluto en pesos en el que se incremente anualmente el salario mínimo durante ese periodo de tiempo.

II. Antecedentes del proyecto

Durante la legislatura anterior (2015-2016) se presentaron dos iniciativas diferentes que perseguían el mismo espíritu del proyecto actual:

a) Por un lado, se presentó el Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2015, de autoría también de la Bancada del Centro Democrático, el cual pretendía congelar nominalmente, y por el término de 4 años, el salario de los miembros del Congreso de la República;

b) Por otra parte, se puso en consideración el Proyecto de Acto Legislativo número 06 de 2015, de autoría de parlamentarios de diferentes bancadas, el cual establecía que la remuneración de estos funcionarios fuera fijada en 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

III. Consideración de alternativas de reajuste

Teniendo en cuenta que no es objeto de esta ponencia discutir la relevancia que una modificación en el régimen salarial de los congresistas tiene sobre la austeridad fiscal y la reducción de la brecha salarial, lo que se pretende es considerar diferentes alternativas de reajuste para identificar si aquella que se propone en el presente proyecto de reforma constitucional es la opción que mejor se ajusta a los objetivos buscados por esta iniciativa. Asimismo, esta valoración de alternativas busca reducir al máximo el impacto que este proyecto podría tener sobre los derechos laborales tanto de los congresistas como de otros servidores públicos que pudiesen verse afectados, en virtud de las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992.

Así pues, y si bien las iniciativas que antecedieron a la presente no pudieron ser implementadas por no cumplir con su trámite reglamentario, usaremos sus propuestas como parámetro de comparación de la medida que se pretende implementar mediante esta reforma constitucional. De esta manera, compararemos las siguientes tres alternativas de modificación:

a) Aumento en pesos en el valor en el que aumente el salario mínimo po r 4 años: Esta es la alternativa propuesta en este proyecto. Con ella se pretende que durante los próximos 4 años, el salario de los congresistas se incremente en el mismo valor en pesos en el que lo hace el salario mínimo. Luego de este periodo de tiempo, la fórmula de incremento seguiría siendo la establecida en el artículo 187 de la Constitución;

b) Congelación Nominal por 4 años: Esta alternativa, como ya se comentó, plantea congelar el valor nominal del salario del año 2016 por un término de 4 años. Finalizado este tiempo, la fórmula de incremento continuaría adecuándose a lo establecido en el artículo 187 de la Constitución actual;

c) Reducción a 30 salarios mínimos legales: Esta alternativa reduce instantáneamente, una vez entre en vigencia, el salario de los Miembros del Congreso a un valor equivalente a 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes, imponiendo este valor como tope máximo de remuneración. El correspondiente incremento anual, en consecuencia, ya no se regiría por lo establecido por el artículo 187 de la Constitución sino por el incremento anual del salario mínimo que decrete el Gobierno nacional.

Para analizar el efecto que cada una de las anteriores alternativas tendría sobre los salarios de los miembros del Congreso, la ilustración 1 muestra la evolución del salario hipotético expresado en salarios mínimos que tendrían estos funcionarios si alguna de estas medidas hubiera sido implementada en el año 2001. Este ejercicio analítico toma como dados los porcentajes de aumento del salario de los congresistas y del salario mínimo (y sus valores), así como los valores de inflación de cada uno de esos años.

Como se puede observar, las alternativas de congelación nominal y de aumento en pesos presentan efectos muy similares, aunque en todo caso menores a la reducción que se lograría con la alternativa de reducción a 30 salarios mínimos. Con las primeras dos alternativas, se presenta una reducción gradual del salario de los miembros del parlamento desde 46 a 34 salarios mínimos durante los primeros 4 años, y luego esta reducción continuaría a través del tiempo acercándose a 30 salarios mínimos en el año 2016. Por su parte, la alternativa de reducción instantánea, por construcción, mantiene en el tiempo el salario en 30 salarios mínimos. De esta forma, si este fuera el caso, el salario actual de los miembros del Congreso no sería de 40 salarios mínimos sino de 32 en las primeras dos alternativas y de 30 salarios mínimos en la última.

Ilustración 1: Salario hipotético Congresistas en Salarios Mínimos 2001-2016

 

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Ahora bien, nótese en la ilustración anterior que tanto la serie histórica como la serie de las alternativas de congelación y aumento en pesos presentan una tendencia decreciente, aún después de pasado el término de 4 años de su aplicación. Es decir, en estas tres series el valor del salario de los congresistas, expresado en salarios mínimos, se reduce año tras año, lo cual indica que la diferencia entre dicho salario y el salario mínimo se ha reducido a través del tiempo. Para explicar esto se presenta a continuación la Ilustración 2, en la que se comparan los aumentos porcentuales del salario mínimo y del salario de los parlamentarios desde el año 2002 hasta la fecha.

De los 15 años en los que la Ilustración compara los porcentajes de aumento, tan solo en los dos últimos (2015 y 2016) el porcentaje de incremento del salario de los miembros del Congreso ha sido superior al incremento del salario mínimo. En todos los demás años, el porcentaje de incremento de éste último ha sido superior que el del primero, con un valor adicional prome dio anual de 1.18 puntos porcentuales por encima del incremento del salario de los parlamentarios.

Ilustración 2: Comparativo aumentos porcentuales Salario Mínimo vs Salario Congresistas

 

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De este hecho se desprende que fijar el salario de los congresistas en términos de Salarios Mínimos, a la luz del histórico de porcentajes de incrementos, sería una medida contraria a los objetivos buscados por este Proyecto de Acto Legislativo, pues lo que esto haría sería imposibilitar la reducción de la brecha salarial más allá de los 30 salarios mínimos. En efecto, fijar el salario de esta manera perpetuaría la diferencia salarial, toda vez que el incremento porcentual del salario de los parlamentarios sería exactamente igual al del salario mínimo, eliminando de plano la posibilidad de que pueda suceder lo que ha pasado en los últimos años, en los que, en promedio, el salario mínimo ha crecido proporcionalmente más que el de los miembros del Congreso.

Pero más aún, establecer el salario en términos de salarios mínimos haría que, con el pasar del tiempo, el salario fijado en 30 salarios mínimos fuese inclusive superior al resultante de aplicar cualquiera de las otras dos alternativas (congelación o aumento en pesos). Esto se evidencia en la Ilustración 3.

Ilustración 3: proyección salario congresistas por alternativa en Salarios Mínimos 2017-2027

 

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Esta proyección supone que la inflación anual durante cada año es del 4.86%, el aumento del salario mínimo es del 6.05% anual y el aumento anual del salario de los congresistas, según la formula actual, es del 5.08%. Estos son los valores promedio de estas variables desde el año 2001.

Al realizar una proyección del salario de los parlamentarios para los próximos 10 años, tomando como base el salario del año 2016 y suponiendo que la inflación y los aumentos de los salarios se comportan como sus valores promedio desde el año 2001, se puede observar que si bien durante los primeros años la alternativa de reducción a 30 salarios mínimos presenta los salarios más bajos de las tres alternativas, con el pasar de los años el salario proyectado de esta alternativa resulta siendo igual e incluso superior al que proyectan las alternativas de congelación y aumento en pesos. Esto sugiere que la alternativa de reducción a 30 salarios mínimos (o incluso cualquier otro valor) no es una solución de fondo para reducir la inequidad salarial, y más bien se constituye en un mecanismo que ayuda a mantener y consolidar en el tiempo estas diferencias salariales, en comparación con las otras alternativas.

Por ello, y teniendo en cuenta que la reducción instantánea de los salarios tiene grandes implicaciones sobre los derechos labo rales de los congresistas, así como sobre los de otros funcionarios públicos como los Magistrados de las Altas Cortes, los jefes de los Organismos de Control y el Fiscal General de la Nación, en virtud de las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, no parece adecuado considerar esta opción como alternativa de reajuste, pues existen opciones diferentes que pueden lograr mejores resultados en términos de los objetivos del proyecto y con menores costos y restricciones sobre los derechos de los servidores públicos.

De esta manera, faltaría por establecer cuál de las dos alternativas restantes (congelación o aumento en pesos) es la que mejor se ajusta a los objetivos del proyecto. Si bien los efectos de ambas alternativas evidenciados en el análisis anterior son muy similares, de ello no es posible inferir que ambas opciones tengan los mismos efectos, en particular si se consideran sus efectos jurídicos. Por ende, a continuación se presenta la viabilidad jurídica de la propuesta original del proyecto en comparación con las demás alternativas.

IV. Viabilidad jurídica

Con la implementación de lo planteado en el presente proyecto, el salario de los congresistas (y de otros altos funcionarios) no aumentaría de manera proporcional al IPC (Índice de Precios al Consumidor). De hecho, estaría muy por debajo de ese margen y afectaría de esta manera su poder adquisitivo. Por tal razón, cabría aludir que esta propuesta de reajuste anual de los salarios de los congresistas afectaría su derecho fundamental de movilidad salarial.

La movilidad salarial es uno de los principios rectores del régimen laboral, que se encuentra previsto en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia y sus normas concordantes. Se refiere al mantenimiento del poder adquisitivo del salario, que se expresa en un incremento anual del mismo, para asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los trabajadores, que les permita asegurar un mínimo vital acorde con los requerimientos de un nivel de vida ajustado a la dignidad y la justicia (Corte Constitucional, C-247 de 2002). No obstante, y a pesar de ser un derecho constitucional, este no es absoluto. Sólo tiene carácter intangible cuando se predica de salarios medios y bajos, mas no de los salarios altos, co mo por ejemplo, el de los congresistas. Esto lo determinó la Corte Constitucional al establecer que:

No tiene que ser igual, ni fáctica ni jurídicamente, el tratamiento de quienes reciben el salario mínimo de aquel previsto para quienes reciben salarios superiores al mínimo. El mantener el poder adquisitivo de los salarios bajos, ha dicho esta Corporación, tiene el carácter de intangible, en razón a la protección constitucional reforzada que la Constitución les dispensa. Por el contrario, quienes ganan salarios más altos no son necesariamente sujetos de una protección salarial reforzada y su derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario puede recibir distinto tratamiento, siempre que sea razonable (Negrillas fuera del texto) (Corte Constitucional, C-911 de 2012).

Así, la Corte ha admitido una limitación frente al derecho constitucional de mantener el poder adquisitivo del salario en los salarios altos. Sin embargo, esta limitación debe ser razonable, por lo que se deben cumplir con los principios de proporcionalidad y temporalidad, y además se deben esgrimir razones de peso para justificar dicha limitación, como lo son, por ejemplo, las necesidades de la política macroeconómica y de austeridad fiscal (Corte Constitucional, Sentencia C-1017 de 2003).

 Por una parte, el principio de proporcionalidad establece que no se puede desconocer el núcleo esencial del derecho, es decir, que no se puede comprometer el mínimo vital de los asalariados y de sus familias. Ahora bien, en este principio se justifica el tratamiento diferenciado a los distintos salarios: entre más bajo sea salario, este tendrá una menor capacidad para soportar una limitación del derecho; por el contrario, entre más alto este sea, el grado de limitación del derecho podrá ser mayor, siempre que se respete el principio de progresividad (Corte Constitucional, C-1017 de 2003). A su vez, sobre el principio de progresividad la Corte Constitucional ha planteado que:

(...) la progresividad de las cargas que se imponen en relación a la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario se justifica en los principios de solidaridad, y de igualdad sustancial. Según tales principios, quienes más tienen o reciben, tienen mayor capacidad de contribuir, no solo a financiar los gastos del Estado, sino también a soportar en mayor medida limitaciones a sus derechos de contenido socioeconómico si ello fuere necesario para mantener o crear las condiciones que permitan que el Estado cumpla sus fines sociales, en especial respecto de los menos favorecidos (Negrillas fuera del texto) (Corte Constitucional, C-1017 de 2003).

Por otra parte, el principio de temporalidad se refiere a la transitoriedad de la limitación. Una política pública que tenga como objetivo la reducción de los salarios reales de manera sistemática e indefinida hace nugatorio el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, y por tanto es contraria a la Carta Política. La Corte Constitucional ha indicado que una política pública relativa a los salarios públicos, que permita que estos ilimitadamente pierdan su poder adquisitivo, es contraria al derecho constitucional de movilidad salarial (Sentencia C-1017 de 2003).

En este sentido, y con base en lo anterior, un reajuste anual (por un periodo de cuatro años) del salario de los miembros del Congreso de la República que corresponda al mismo valor en pesos en que se incremente el salario mínimo mensual legal vigente, no vulnera el derecho de movilidad salarial de los congresistas, toda vez que dicha limitación es acorde con los principios de proporcionalidad y de temporalidad.

En primer lugar, esta medida es proporcional pues impone una limitación al derecho constitucional de mantener el poder adquisitivo de los salarios más no lo hace nugatorio. A los congresistas año por año (dentro de los 4 años siguientes a la publicación de la medida) se les seguirá reasignando anualmente el salario conforme al mismo valor en pesos en que aumente el salario mínimo mensual legal vigente. Por supuesto que esta medida constituye una limitación, dado que el reajuste no va a ser proporcional al establecido en el artículo 187 de l a Constitución Política, pero su salario sí va a ser reajustado. En contraste, la propuesta de congelación de las asignaciones no lo es, pues bajo esta alternativa no es posible reajustar en valor alguno los salarios de los congresistas durante 4 años, vulnerando así totalmente el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario.

En segundo lugar, la propuesta original del proyecto respeta el principio de temporalidad. Como bien se ha insistido, la medida sólo tendrá una duración de cuatro (4) años. Es decir, la medida no se extenderá indefinidamente en el tiempo, lo cual significa que la medida propuesta como tal no es contraria al artículo 53 de la Constitución Política y sus normas concordantes. Por el contrario, la alternativa de reducir el salario a 30 salarios mínimos mensuales legales vigentes resulta a todas luces contraria al principio de temporalidad. En ella se establece una limitación salarial sin una fijación determinada en el tiempo, es decir, perpetua, lo cual, como lo expresó la Corte, constituye una vulneración al derecho constitucional de mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos, entre ellos los congresistas.

Finalmente, y dado que esta medida responde a una política pública para reducir el gasto público, se cumple el principio de progresividad. Los altos niveles de remuneración de los congresistas les permiten tener una mayor capacidad para contribuir al cumplimiento de los fines sociales del Estado, lo cual incluye restringir sus aumentos salariales de manera temporal, sobre todo en un escenario en el cual urge contribuir con la austeridad fiscal.

Por todo lo anterior, el suscrito considera mantener la propuesta original del proyecto, haciendo algunas modificaciones que se presentan a continuación.

IV. Modificaciones al proyecto

Constitución Vigente

Texto Original Proyecto

Texto Ponencia Primer Debate

Artículo 187. La asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la República.

Artículo 1°. Adiciónese un Inciso al Artículo 187 de la Constitución Política el cual quedará así:

¿Artículo 187. La asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la República.

A partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo y por el término de cuatro (4) años, la asignación de los miembros del Congreso de la República será reajustada anualmente, por el mismo valor en pesos en que se incremente el Salario Mínimo Mensual Legal Vigente, por parte del Gobierno nacional¿.

Artículo 1°. Adiciónese un parágrafo transitorio al Artículo 187 de la Constitución Política del siguiente tenor:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

¿Parágrafo transitorio. A partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo y por el término de cuatro (4) años, la asignación de los miembros del Congreso de la República será reajustada anualmente en el mismo valor en pesos en que se incremente el Salario Mínimo Mensual Legal Vigente por parte del Gobierno nacional¿.

 

Artículo 2°. El presente Acto Legislativo rige a partir de su publicación.

Artículo 2°. El presente Acto Legislativo rige a partir de su publicación.

 

De esta forma, a continuación me permito poner en consideración la siguiente

Proposición

Con fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas, me permito proponer a la Comisión Primera del Senado dar primer debate al Proyecto de Acto Legislativo número 05 de 2016 Senado, por medio del cual se reforma la Constitución Política de Colombia en lo relativo a la remuneración de los Miembros del Congreso de la República.

De los honorables Senadores,

 

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TEXTO PROPUESTO PONENCIA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 05 DE 2016 SENADO

por medio del cual se reforma la Constitución Política de Colombia en lo relativo a la remuneración de los miembros del Congreso de la República.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 1°. Adiciónese un parágrafo transitorio al Artículo 187 de la Constitución Política del siguiente tenor:

¿Parágrafo transitorio. A partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo y por el término de cuatro (4) años, la asignación de los miembros del Congreso de la República será reajustada anualmente en el mismo valor en pesos en que se incremente el Salario Mínimo Mensual Legal Vigente por parte del Gobierno nacional¿.

Artículo 2°. El presente Acto Legislativo rige a partir de su publicación.

 

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